上海拟立法促进商品包装减量
突出企业自我约束 强调全程统一监管
本报讯 （记者霍一夫）近日，上海市十三届人大常委会三十五次会议对《上海市商品包装物减量若干规定（草案）》（以下简称《草案》）进行了一审。这标志着上海在全国率先以地方立法的方式促进商品包装减量。《草案》明确，该规定适用全市行政区域内生产及销售的所有商品，由质监系统承担全部监管责任。
商品包装涉及的内容很广，管理工作涉及发改委、经信委、商务委、工商局、质监局、食药监局、环保局等多个部门，现有的法律法规及政府“三定方案”，都没有明确该项工作的主管部门，现实中这项工作职责分工不清，管理界面模糊。《草案》明确由质监部门全程负责商品包装物减量的监管工作，即生产环节和流通环节的包装物减量均由质监部门负责监管。
记者在此次审议中了解到，目前，商品包装主要产生于生产环节，从生产源头来规范包装行为最为有效。上海是个开放性的大市场，非本地生产的商品占很大比重，因此，只有通过销售环节的监管并向生产环节传导，才能对源头起到有效的管控作用。为了避免分段管理的弊端，让监管责任更加清晰，从标准管理的角度，质监部门相比其他部门技术手段支撑力度更大。
但值得注意的是，目前国家虽有限制商品过度包装的强制性标准，但缺乏相应罚则，因此，治理商品过度包装往往难以奏效。对过度包装设定法律责任，是当前管理部门处置违法行为急需突破的问题。
由于《清洁生产促进法》等上位法对生产环节的过度包装行为未规定相应处罚，按照《立法法》和《行政处罚法》的有关规定，地方立法对此不宜设定罚则。因此，《草案》厘清了有关法律责任问题，对生产者违反强制性规定进行商品包装的，只作“责令停止违法行为，限期改正”的规定。但考虑到本次立法将监管重点设定在销售环节，而上位法未对“销售违反国家强制性包装规定的商品”这一行为做规定，因此，地方立法存在设立罚则的空间。本着“过罚相当”的原则，《草案》规定销售者销售违反强制性规定商品的，责令停止违法行为，限期改正；拒不停止销售的，处2000元以上两万元以下罚款；情节严重的，处两万元以上10万元以下罚款。
记者注意到，《草案》对已有限制商品过度包装标准的行业和产品做了约束性规定，明确生产者和销售者不得违反国家限制过度包装标准中的强制性规定，销售者不得销售过度包装商品，同时对生产者和销售者违反规定生产或销售过度包装商品的，规定了停止生产或销售及处相应的罚款，对于国家尚未出台限制过度包装标准的，《草案》应从政府政策引导、标准规范引领、发挥行业协会作用等方面作出规定。
记者在调研时，有关人士表示，基于目前行政架构和资源配置，如果监管由质监部门负责牵头，作为管理抓手，质监部门有能力在统筹引领技术标准规范、对相关标准进行判定方面提供技术手段支撑，但《草案》还应当明确相关部门在包装物减量工作中应当承担的职责，应要求工商、食药监、发改、商务、经信、环保等部门加强工作协同，形成政府各部门的合力，同时充分发挥行业组织的作用。
包装物减量工作需要全社会共同推进，《草案》确立了“企业自我约束、政府管理引导、行业规范自律、社会共同监督”的原则。其中，重点强调的是企业的主体责任。《草案》关于包装要求、生产者和销售者义务及减量措施的规定，其核心都是突出企业的自我约束。
此外，《草案》将激励引导措施与约束性措施并重，目的在于除了发挥规范、惩戒作用外，充分发挥其宣示、引导作用，不仅仅是制约商品过度包装行为，更重要的是向全社会传达保护环境、节约资源的理念，引导公众建立新的生活和消费方式，从而促进良好社会风尚的进一步形成。